立足《民营经济促进法》基本定位

以法治护航民营经济高质量发展

作者：周学峰

（北京航空航天大学法学院副院长）

理解《民营经济促进法》的性质与地位、《民营经济促进法》与《中小企业促进法》之间的关系，对于准确理解《民营经济促进法》的立法精神和制度设计具有重要意义，我将围绕以上两个问题展开：

一、《民营经济促进法》的性质与地位

《民营经济促进法》第一条开宗明义，规定“根据宪法，制定本法”，这一规定具有特殊含义，表明其是国家通过立法方式落实宪法所规定的相关国家义务的重要制度安排。我国宪法明确规定，国家负有鼓励、支持和引导非公有制经济发展的义务。此项国家义务不限于某一特定国家机关，而是涵盖立法机关、行政机关、司法机关等各类国家机构。

落实国家义务是立法机关制定《民营经济促进法》的重要出发点，因此，可以将《民营经济促进法》视为民营经济领域的一部基本法，在某种意义上亦可称之为民营经济领域的“经济宪法”。该法将义务主体设定为国家，旨在贯彻落实宪法所规定的国家支持、引导、鼓励民营经济以及保护民营经济权益的义务。

从条文内容来看，《民营经济促进法》中绝大多数条款均以“国家”“各级人民政府”“国家机关”作为表述主体，其所设定的义务指向均为国家有关机关，设定国家义务。有观点认为该法类似于政策宣示，未创设具体的民事权利义务。但《民营经济促进法》的定位并非为市场经济主体创设民事权利义务或确立行为规范，而是落实宪法所规定的国家引导、支持、鼓励和保护民营经济组织权益的义务，并将义务主体明确指向国家相关部门，包括国务院各部门以及立法、司法、行政机关等。

从宪法角度来看，宪法所规定的国家义务可分为消极义务与积极义务。消极义务是指国家不得侵犯宪法所创设的权利主体的基本权利；积极义务则是指国家不仅不得侵犯，还应当提供必要条件保障权利实现，并主动采取措施加以保护。《民营经济促进法》既体现了消极保护义务，如专章规定的权益保障条款；亦体现了积极义务，如大量促进性规范。

《民营经济促进法》的多数条款将义务主体指向国家有关部门，在很大程度上构成对国务院、相关部委以及司法机关在制定配套政策、法规、规章和规范性文件方面的授权，同时也构成对其权力的规范与约束。若将《民营经济促进法》视为民营经济领域的基本法，则立法机关、司法机关及行政机关在制定相关法规、规章和规范性文件时，均不得与该法相抵触。我国虽无西方国家意义上的违宪审查制度，但已建立具有中国特色的备案审查制度。未来若有行政法规、地方性法规或规章、规范性文件与《民营经济促进法》相关规定相抵触，可通过备案审查程序予以纠正。《民营经济促进法》具有对立法权的限制意义。

在行政执法方面，《民营经济促进法》对规范异地执法、防止以保护地方利益甚至以营利为目的的异地执法作出了较为严格的规定，有待有关部门进一步出台具体措施加以落实。在司法方面，《民营经济促进法》明确规范了司法程序，要求司法机关在采取查封、扣押、冻结等措施时，不得超出实际需要。上述规定体现了立法机关通过该法对行政机关和司法机关保护民营经济组织所提出的明确规范要求。

同时，《民营经济促进法》是贯彻落实党的政策的重要立法举措。该法第二条明确“促进民营经济发展工作必须坚持党的领导”，起到衔接党中央相关政策与法律制度的重要作用。在解释相关法律条款时，特别是在理解其立法精神和立法目的时，应当将中共中央相关政策文件作为重要参考依据。例如，中共十五大提出以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，而《民营经济促进法》首次以法律形式将“两个毫不动摇”写入全国人大常委会法律文件。《民营经济促进法》所讲的平等保护等内容，党的十八大以来，相关政策文件已明确要求坚持权利平等、机会平等、规则平等等原则。习近平总书记在2023年的一次讲话中强调，要从制度和法律上把对国企、民企平等对待的要求落实下来。2024年7月，中共中央关于全面深化改革、推进中国式现代化的决定明确提出制定《民营经济促进法》。由此可见，该法是立法机关将党中央相关政策要求转化为法律规范的重要举措。在《民营经济促进法》的贯彻落实过程中，应当持续关注中央出台的关于民营经济相关政策文件，以准确把握该法的实施方向。

二、《民营经济促进法》和《中小企业促进法》之间的关系

关于两部法律之间的关系，有必要从立法目的和制度衔接两个层面加以分析。

从立法目的上看，《民营经济促进法》的制定具有特殊的制度背景，即以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。在此背景下，该法的立法目的在于追求民营经济与公有制经济的平等对待。在现实层面，当前在法律政策落实乃至政策文件制定过程中，民营经济仍存在被歧视的现象。因此，该法旨在从制度和法律层面确立对民营经济平等对待、平等保护的原则。

而《中小企业促进法》的立法逻辑与此有所不同。从比较法视角观察，中小企业促进立法在世界范围内具有普遍性，许多市场经济国家均设有中小企业主管部门及相关法律制度。其法理基础在于，传统法律抽象地假定所有民事主体一律平等，但现实中并非所有民事主体均具有相同经济地位、谈判能力或竞争能力。立法者在认识到企业和劳动者之间地位不平等之后制定了劳动法律制度，在认识到消费者的弱势地位之后制定了消费者权益保护法律制度。但是，在商事领域，立法者长期坚持商事主体平等的原则，只至现代社会才逐步认识到中小企业在大企业面前亦处于弱势地位。因此，《中小企业促进法》的立法目的并非追求企业间法律地位的形式上平等，而是通过特殊保护和特殊对待来实现实质意义上的公平与公正。这与《民营经济促进法》追求平等对待的立法目的存在一定差异，但两者并非相互排斥，而是各有侧重、相辅相成。

从实践来看，绝大多数民营经济组织都是中小企业，绝大多数中小企业也都是民营经济组织，因此，两个概念具有很高的重合度，但是，并不完全相同。从立法来看，《民营经济促进法》对“民营经济组织”作出了实质性界定，而《中小企业促进法》的中小企业认定主要依赖于从业人员、营业收入、资产总额等定量标准，与所有制无关，这导致国有中小企业以及大型企业控股的小规模子公司目前也被纳入中小企业范畴，与立法初衷存在一定偏差。值得关注的是，未来中小企业划型标准有望增加定性标准，将大型企业控股的子公司视同大型企业，或将中央政府设立的国有企业排除在中小企业促进范围之外，届时中小企业与民营经济组织的重合度将进一步提高，两部法律的衔接将更为紧密。

以拖欠企业账款问题为例，可以较为清晰地说明两部法律的衔接机制。全国人大常委会在修订《中小企业促进法》时增加“权益保护”章节，规定了国家机关、事业单位不得违约拖欠中小企业款项，但该条款属于宣示性规定，缺乏具体操作规范。国务院随后制定《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《支付条例》），明确了支付期限、付款条件等具体规范。由于行政法规在规范民事法律关系方面存在立法权限的限制，此次借助《民营经济促进法》将相关规定上升至法律层面。例如，该法第六十七条和第六十八条规定的内容实际上是来自《支付条例》的相关规定，而第七十三条关于法律责任的规定则通过“违反法律、行政法规规定或者合同约定”的表述，将《保障中小企业款项支付条例》的相关规定纳入其中，实现了《民营经济促进法》与《中小企业促进法》及《支付条例》之间的有效衔接。

综上，《民营经济促进法》虽未大量创设新的民事权利义务规范，但提供了诸多制度接口，可通过这些接口将相关法规、司法解释和规范性文件进行系统衔接，从而将法律规定落到实处。