王令

（北京市律师协会行政法与行政诉讼法专业委员会副主任、西城区律师协会监事长、北京才良律师事务所主任）

很高兴在中国法治的首善之区西城区律协举办的首届法治研究论坛上，来和大家做相应的沟通和探讨。坦然地说“枫桥经验”的问题不是我的本专业，其实我可以谈更多的问题，我可以谈法治信访，我可以谈行政强制、行政处罚、行政复议、行政诉讼，包括刚刚咱们来自检察院的谭主任讲的“检察+”，我都能谈一点。

今天我为什么要谈“枫桥经验”？在十天前的时候我的朋友给我发了一个信息：“发扬枫桥经验，立足预防，坚持调解优先，努力把矛盾纠纷止于未发，化于无形”。这话说得很好，但从我个人的理念上来说，我其实更愿意希望我们法院把所有的着重点放在公正的审判。因为其他的矛盾化解渠道包括“枫桥经验”都应该在诉前解决，而不是诉讼中来解决。既然到了诉讼中，人民法院最重要的就是要解决到底谁对谁错，谁是谁非，并且做出一个示范和引导的效应。

在我之前有四位老师和同仁进行发言了，我作为律师在行政相对人的角度来探讨这些问题的时候，有时候会觉得为什么当事人信访不信法？其实根本上是戳中了我们行政争议化解的痛点，反映的是我们的行政争议的化解渠道不畅通。我们过去说条条大路通罗马，在维权的时候有时候会发现条条大路都不通，你可能通过复议、诉讼、信访，你可能都很难获得一个公平正义，获得一个你想要的答案。所以这就导致相对人先复议，复议完了就一审，一审完了二审，二审完了申请再审，还不行要申请检察院检查监督，检察院还不行还要信访，这是我们现在面临死结的问题。我们很多的立法来源于一种倒逼，我们现在社会所面临的这种问题，面临我们人民群众日益增长的需要的时候，我们有没有配套的与之相应对的好的制度来解决他这些需求。在这个基础上，我回归去研究什么是“枫桥经验”，经过研究之后得出我今天的话题就是《北京12345就是新时代的“枫桥经验”》。

1、“枫桥经验”的由来

“枫桥经验”是1963年2月中央决定在全国农村开展社会主义教育活动，浙江省委选择诸暨、萧山、上虞等县作为试点，枫桥的干部群众经集体讨论，决定采取发动群众、依靠群众的方式对四类分子进行改造，取得了良好效果。同年10月公安部领导到浙江视察，发现这样的经验，总结了他的经验，向毛泽东同志进行了汇报。毛泽东同志当即指出：“这叫矛盾不上交，就地解决，并且要好好地总结”。

根据毛泽东同志的指示，公安部派调查组到枫桥进行了实地调查、总结最后形成了《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》，即“枫桥经验”，其实就是矛盾不上交，依靠群众解决问题。

1963年11月，在二届全国人大四次会议上，公安部作了题为《依靠群众力量，加强人民民主专政，把绝大多数“四类分子”改造成新人》的发言，向全国推广“枫桥经验”。11月20日，毛泽东对该文件批示：“要各地仿效，经过试点，推广去做。”22号，毛泽东同志与有关负责同志口头谈话的时候指出，“枫桥经验”回答了两个问题：一是群众为什么懂得这么做；二是证明依靠群众办事是个好方法。

1964年1月份，中共中央就发出了文件指出，我们应当基本上实行“一个不杀，大部（95%以上）不捉”、依靠群众力量，把绝大多数的四类分子改造成为新人的方针，把枫桥经验推向全国，由此全国掀起了学习推广“枫桥经验”的热潮，成为全国政法的一面旗帜。

1964年成为新中国成立以来抓人最少的一年，治安情况比哪一年都好，这就是我们原原本本的“枫桥经验”。

按照我们当下的观点来看，60年前的“枫桥经验”经过沧海桑田，物换星移，这些还能适用于我们新时代的问题吗？

在“枫桥经验”推广40周年的时候，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江纪念毛泽东同志批示枫桥经验40周年暨创新枫桥经验大会上，提出要充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，“枫桥经验”适应新时代社会主要矛盾的深刻变化，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持以创新发展“枫桥经验”为抓手，坚持以平安建设为主线等。

在2013年的时候枫桥经验50周年的时候，习近平同志又再次做出了批示，在这之后的2013年到2023年的10年间，他就“枫桥经验”做出了十余次批示，涉及平安建设、提升治理如此等等。在党的十九大以后，更是将“枫桥经验”写入了中国共产党农村基层组织工作条例以及中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定等重要文件中。

因此，我们律师往往觉得“枫桥经验”，它不是一个法律性概念，但实际上它已经写进了我们诸多的党纪国法之中，值得我们重视。

2、“枫桥经验”与北京“12345”的关联

我为什么认为北京12345，就是新时代的“枫桥经验”？主要还是源于这些年来我一直埋头于小区治理之中，比较关注12345，本人也多次拨打12345，从我的感受来看，在北京，12345才是化解行政争议的主渠道。

  （1）同样贯彻党的群众路线来进行基层治理

  根据“12345”接诉即办的报告数据显示，自2019年1月开始以“12345”热线做接诉即办，仅2020年一年总共受理群众来访电话11039400件。这个数字太庞大了，1000多万件行政复议案件或者行政诉讼案件，那是多么让人抓狂的事情，是我们24小时加班，也完成不了，十分之一也完成不了，1%也完成不了，千分之一差不多。

这样的诉求通过群众来电之后使得我们看到它，它严格意义是属于信访的一部分。通过来电诉求之后不仅解决了大部分的问题，特别重要的是它进行了有效地梳理，并涵盖了我们现在谈的诉源治理问题。用他们的话语体系是这样说的：“民生大数据体现最真切的百姓诉求。”

根据报告和1000多万件群众来电，聚焦基层和市民普遍反映突出的问题。把这些问题都归纳总结出来，体现最多的：房产证难办、无牌照电三电四的管理、拖欠工资、预付式消费退费难、网络消费纠纷、垃圾清运不及时、街头游商占道经营、房屋使用、老旧小区改造、小区的充电桩安装难、普惠幼儿园入园难、教育培训机构的规范管理、交通噪声扰民、大货车、路灯、地下通道和涵洞设施维护、社区医院资源不足、医院的医疗服务、小区周边道路停车资源不足和违章停车、共享单车乱停乱放、养老机构的问题、居家养老的问题、宅基地的问题、农村村民待遇的问题、农村基础设施建设、房地产中介运营不规范以及群租房的问题。这些问题基本涵盖了作为一个市民所能想到的衣食住行的方方面面。这些方方面面恰恰也就是我们行政争议的产生点。

通过举例加以说明，房产证难办，背后影射是行政争议中的行政不作为。电动三轮、电动四轮车的问题是违规车辆管理的问题。西城区某街道执法电三、电四不规范的问题，街道为了要体现法治之区的精神进行超前行动，但老百姓理解不了，从而找到执法队。

还有拖欠工资的问题是劳动监管问题；预付式消费问题是市场监管的问题；垃圾清运不及时是环卫和城管监管问题；街头游商是城管执法的问题；房屋使用老旧小区改造等是房管局和街道的职责问题；普惠幼儿园入园和教育培训机构规范管理是教委的职责问题；交通噪声扰民、共享单车停放等是交通和市政的问题；社区医院不足，医院医疗服务那是卫健委的职能问题；还有养老机构、居家养老是民政局的职能问题；农村宅基地等等、农村基础设施建设可能又是乡镇的问题。在1100多万件群众来访电话背后，其实都是行政争议问题。看似老百姓的诉求，其实背后就是一个行政争议。“12345”不仅是通过“12345”渠道压实了责任，解决了问题，并且使百姓对政府满意度从60%多上升到70%。

前天，作为小区的业委会主任，我拨打了“12345”。我跟社区书记说要景观提升，我提议电动车集中停放。他反馈说街道综治办说那个地是公园的地。我拨打“12345”说：我要求景观提升，你可以不提升，你不能把我的地给弄走了。街道马上跟我联系，以后你有什么事跟我沟通，满意不满意？我说满意。西城那边也给我回馈一个，满意不满意？我说满意满意。为什么？因为他是一个双向的机制，直接把单发到街道，另外把单发到区里，倒逼街道来进行这样的基层治理。

当然更为突出的是自2019年开始的“12345”，还有这样的一个基层治理的新模式，从投诉即办走到了未诉先办的模式，这恰恰是国内其他城市所不具备的。这几年来，我们体会的“12345”是其他城市是没有的。

“12345”在20世纪80年代末就有了，从一台机器到现在的500人接听，为什么过去没有，现在就有。一方面是我们矛盾的集中上涨倒逼出来的，另一方面和当时时任市委主要领导的关注也分不开。在当时蔡书记每个月要审阅“12345”，现在尹书记也是这样。畅通行政争议的解决渠道，是一个新时代的命题，怎么去解决它，也是个新时代的命题。各个地方有各个地方不同的做法，但目前它已经基本上实现了当代的枫桥经验。紧密依靠群众，一切为了群众，我们通过“12345”实际上贯彻的是群众路线。从“12345”里面，知道群众到底想要什么？遇到了什么困难？急难愁盼的问题是什么？

（2）“北京12345”和“枫桥经验”实际上都是基层治理中的一种非常优秀的方法，都把矛盾解决在基层。

北京的“12345”是一个非常好的城市治理基层治理的样板。可能很多政府的同志，委办局的，还有街道的同志都被“12345”搞得太难受了，简直没办法了。但是作为共产党员，自己难受了，老百姓舒服了。如果不难受，这些案子，这些争议将来都是进入行政复议体系的，都是进入诉讼体系和信访体系的。现在主动地解决不好吗？未诉先办，通过这样的问题，通过这么多年，过去投诉第一多的是小区的物业管理，从而就推动了物业管理条例的出台，推动每个小区成立业委会。正是因为通过“12345”发现这是投诉最多的问题，这是老百姓最关心的问题，这是老百姓急难愁盼的问题。所以找准了痛点，行政争议自然就化解了。过去多少家和街道闹别扭，现在就化解了。

因此从基层治理的角度这是非常成功的一个基层治理的经验。